Gebruikersnaam:   Wachtwoord:   Gratis Registreren | Wachtwoord vergeten?
Rechtenforum.nl
Rechtenforum.nl Rechtenforum.nl
 
Controle paneel
Registreren Registreren
Agenda Agenda
Help Help
Zoeken Zoeken
Inloggen Inloggen

Partners
Energie vergelijken
Internet vergelijken
Hypotheek berekenen

Rechtsbronnen
Rechtspraak
Kamervragen
Kamerstukken
AMvBs
Beleidsregels
Circulaires
Koninklijke Besluiten
Ministeriële Regelingen
Regelingen PBO/OLBB
Regelingen ZBO
Reglementen van Orde
Rijkskoninklijke Besl.
Rijkswetten
Verdragen
Wetten Overzicht

Wettenbundel
Awb - Algm. w. best...
AWR - Algm. w. inz...
BW Boek 1 - Burg...
BW Boek 2 - Burg...
BW Boek 3 - Burg...
BW Boek 4 - Burg...
BW Boek 5 - Burg...
BW Boek 6 - Burg...
BW Boek 7 - Burg...
BW Boek 7a - Burg...
BW Boek 8 - Burg...
FW - Faillissement...
Gemw - Gemeente...
GW - Grondwet
KW - Kieswet
PW - Provinciewet
WW - Werkloosheid...
Wbp - Wet bescherm...
IB - Wet inkomstbel...
WAO - Wet op de arb..
WWB - W. werk & bij...
RV - W. v. Burgerlijk...
Sr - W. v. Strafrecht
Sv - W. v. Strafvor...

Visie
Werkgevers toch ...
Waarderingsperik...
Het verschonings...
Indirect discrim...
Een recht op ide...
» Visie insturen

Rechtennieuws.nl
Loods mag worden...
KPN bereikt akko...
Van der Steur wi...
AKD adviseert de...
Kneppelhout beno...
» Nieuws melden

Snellinks
EUR
OUNL
RuG
RUN
UL
UM
UU
UvA
UvT
VU
Meer links

Rechtenforum
Over Rechtenforum
Maak favoriet
Maak startpagina
Mail deze site
Link naar ons
Colofon
Meedoen
Feedback
Contact

Recente topics
Voortzetten hu...
Klacht tegen a...
De rechtsmidde...
Ter zitting af...
Scriptieonderw...

Carrière
Boekel De Nerée
CMS DSB

Content Syndication


 
»
De onmogelijkheid van deregulering
Geplaatst: zo 19 mrt 2006 19:01
Auteur: Prof. dr. Pauline Westerman
Visie  Attendeer mij op nieuwe reacties op deze visie  Maak favoriet  Printvriendelijk  E-mail vriend(in)  Download als PDF
vr 16 dec 2005 13:37 Een beperkte herkansing is geen herkansing  wo 12 apr 2006 19:11 Uitspraken op Rechtspraak.nl - een representatief beeld?

Het hele maatschappelijk leven is inmiddels doordrenkt geraakt van doel- en resultaatgerichtheid. Scholen, welzijnsinstellingen, theatergezelschappen en supermarkten zijn voortdurend bezig 'beleidsdoelstellingen' te ontwikkelen en in 'eindtermen' te vertalen. Een heel netwerk is ontstaan van raden en commissies van toezicht. Die gerichtheid op doeleinden en resultaten leidt tot een vorm van positieve normstelling die een proliferatie van steeds maar fijnere specificerende normen teweeg brengt. Gepaard daaraan ontstaat een steeds fijner vertakt netwerk van commissies, instellingen en raden die elkaar visiteren, controleren en toezien op elkaars functioneren.1

In de discussie over deregulering wordt gewoonlijk aangenomen dat de door de burger als klemmend ervaren regeldruk vooral te wijten is aan het feit dat er eenvoudigweg teveel regels zijn. Omdat men meent dat het probleem hoofdzakelijk van kwantitatieve aard is, probeert men voortdurend de aantallen regels te beperken. De recente opdracht aan wetgevingsjuristen om de hoeveelheid wetgeving met 25% te verminderen past in deze gedachte.
Die strategie blijkt niet goed te werken. Wetgevingsjuristen klagen over het enorme rekenwerk en het gepuzzel dat nodig is om verschillende simpele regels te comprimeren tot één complexe regel zodat deze 'target' gehaald kan worden. Het is maar de vraag of de burger hiermee gediend is.
Ik denk dat dergelijke pogingen tot deregulering gedoemd zijn te mislukken omdat de achterliggende veronderstelling niet deugt. Het probleem is mijns inziens niet zozeer dat er teveel regels worden opgesteld, maar regels van de verkeerde soort. Sterker: de specifieke eigenschappen van dit type regels zijn ervoor verantwoordelijk dat zij zich, alle reductiepogingen ten spijt, voortdurend vermenigvuldigen en splitsen op een manier die nog het meest doet denken aan een proces van op hol geslagen celdeling. Om dat proces te begrijpen kan het nuttig zijn deze eigenschappen onder de loep te nemen.

1. Resultaatnormen en doelvoorschriften

Het eerste dat dan opvalt aan de vele regels die de burger dagelijks bereiken en die als een last worden ervaren is dat een groot deel ervan niet een handeling voorschrijft maar tot een bepaald resultaat verplicht. Ik zou deze normen 'resultaatnormen' willen noemen. In een aantal opzichten verschillen resultaatnormen van klassieke verbodsnormen en bevoegdheidsverlenende normen en verdienen naar mijn mening aparte aandacht.2
De regel die voorschrijft dat de ondergrond van speeltoestellen op gemeentelijke speelplaatsen moet bestaan uit rubberen tegels van 60 x 60 cm schrijft in de eerste plaats een resultaat voor. Hetzelfde geldt voor de regels die de gewenste temperatuur in de koelvitrine van de groenteboer vaststellen en de regels die voorschrijven wat de afmetingen moeten zijn van het meubilair in een kinderdagverblijf. Vaak worden aantallen resultaten voorgeschreven. Geregeld wordt dan hoeveel knieoperaties uitgevoerd mogen worden en hoeveel arrestaties moeten worden verricht. De norm dat wetgeving met 25% gereduceerd moet worden is zelf een voorbeeld van zo'n kwantitatieve resultaatnorm.
De resultaatnorm is ontstaan vanuit de behoefte om het gedrag van de burger controleerbaar en meetbaar te maken. Niet langer wordt erop vertrouwd dat de arts, de politieman of de groenteboer hun werk naar behoren verrichten: men meent dat extra toezicht nodig is.3 Maar de enige manier waarop dat in grootschalige contexten als een staat gerealiseerd kan worden is om momenten in te bouwen waarop men kan zeggen dat aan de norm voldaan moet zijn. De naleving moet letterlijk zichtbaar gemaakt worden. De enige manier om dat te doen is om die eisen zo te formuleren dat normconform gedrag zich kan uitkristalliseren in zichtbare resultaten die overlegd kunnen worden, die controleerbaar zijn en waarop men afgerekend kan worden. De resultaatnorm is dan ook gewoonlijk gericht aan twee normadressaten tegelijk: degene die de resultaten moet produceren, en de toezichthouder voor wie de resultaten criteria voor beoordeling zijn.4
De behoefte om naleving zichtbaar te maken in meetbare en controleerbare resultaten kan ertoe leiden dat het voorgeschreven resultaat op zijn beurt weer bestaat uit regels. De school of zorginstelling wordt dan verplicht documenten te overleggen waarin weer regels staan die van eigen makelij zijn. De resultaatnorm verplicht hier tot het opstellen van protocollen, gedragscodes of op schrift gestelde beleidsplannen (het zorgplan, het schoolplan). Ook deze documenten voorzien in de behoefte om het onmeetbare te meten. Men kan niet meten of een school erin slaagt een sfeer van respect en harmonie te creëren, maar men kan wel een zogenaamd 'pestprotocol' eisen. Dit veel voorkomende type resultaatnorm is een meta-regel die zelf weer andere regels genereert.
De tendens om gedrag te reguleren door resultaten voor te schrijven heeft niet alleen een enorme hoeveelheid regels opgeleverd, maar tevens regels van een ongehoord niveau van precisie en detaillering. Daarom is men nu sinds een aantal jaren bezig deze regels te vervangen door meer
abstracte normen. Die abstracte normen schrijven geen gedetailleerde resultaten voor, maar de daaraan ten grondslag liggende doeleinden die de overheid nastrevenswaardig acht en die de burgers moeten realiseren.
Zo is de resultaatnorm aangaande rubberen tegels vervangen door de bepaling dat speelplaatsen 'veilig' moeten zijn. De gedetailleerde resultaatnorm die voorschreef dat de afstand tussen twee ziekenhuisbedden 82 cm moest bedragen is vervangen door een rechtstreeks doelvoorschrift, waarin het ziekenhuispersoneel verplicht wordt tot het leveren van 'verantwoorde zorg'.5
In een recent gepubliceerde nota van het Ministerie van Justitie worden deze doelvoorschriften aangeprezen als hét middel tegen overregulering. Sterker: dergelijke doelvoorschriften lijken maar liefst drie vliegen in één klap te slaan. Niet alleen de regeldruk zou worden verminderd, maar ook de rechtszekerheid zou worden gediend omdat de bestendigheid van regels zou worden verbeterd: doelvoorschriften zijn zo abstract dat ze niet elke keer hoeven worden bijgesteld. Tenslotte zouden doelvoorschriften recht doen aan de capaciteiten van een moderne en mondige burger.6
Ik denk dat bij elk van deze voordelen vraagtekens te zetten zijn, maar beperk me in dit artikel tot een weerlegging van de bewering dat de introductie van doelvoorschriften kan leiden tot een vermindering van de regeldruk. Tevens zal ik uiteenzetten waarom dat niet lukt en wijzen op de grote overeenkomsten tussen resultaatnorm en doelvoorschrift. Deze overeenkomsten zijn de reden dat deregulering onmogelijk is.

2. Het pobleem van de nulgrens

Doelvoorschriften - het woord zegt het al - schrijven direct het doel voor dat door de wetgever als nastrevenswaardig wordt beschouwd. In die zin verschillen ze van regels die concrete manieren aangeven waarop een bepaald gewenst doel kan worden bereikt. Waar regels aangeven wat de normadressaat moet doen, schrijft het doelvoorschrift voor waarnaar hij moet streven.
Er zijn verschillende soorten doelvoorschriften. Het meest veeleisend zijn de voorschriften die oproepen een bepaald doel zo dicht mogelijk te benaderen. Voorbeelden van dergelijke voorschriften zijn de plicht voor een werkgever om 'een zo goed mogelijk arbeidsomstandighedenbeleid te voeren'. Ook treft men dergelijke voorschriften vaak aan in het milieurecht; de bekendste daarvan is wellicht het zgn. ALARA-beginsel, een beginsel dat zijn acroniem dankt aan het feit dat het ooit gebood dat ioniserende straling As Low As Reasonably Achievable moest zijn, maar nu algemeen gebruikt wordt om een 'zo hoog mogelijke bescherming van het milieu' te eisen.7 Deze voorschriften zou ik 'optimaliseringsplichten' willen noemen.8
Het meest opvallende kenmerk van optimaliseringsplichten is dat het moeilijk, zo niet onmogelijk is om te bepalen wanneer deze voorschriften zijn overtreden. Deze normen stellen alleen vast waar de top van de berg is, en roepen op zo hoog mogelijk te klimmen. Het enige dat men op basis van deze norm dus eventueel kan constateren is dat men de top niet bereikt heeft. Er wordt niet aangegeven onder welke grens men gefaald heeft.
Nulgrenzen zijn alleen aan te geven als men in staat is de normadressaat te vergelijken met anderen die in soortgelijke omstandigheden verkeren; met andere woorden als men in staat is om aan te geven wat normaliter verwacht kan worden van de normadressaat. Pas dan kan men zeggen dat de betreffende persoon tekortgeschoten is. Maar optimaliseringsplichten bevatten nu juist geen aanwijzingen over wat normaliter verwacht wordt; het is strikt gesproken geen 'norm' over wat men vindt dat 'normaal' zou moeten zijn. Het roept op om meer dan dat te bereiken: namelijk de top. Als zodanig verzuimt het gemiddelden aan te geven of zelfs maar een minimumgrens.
Een lang leven zijn optimaliseringsplichten niet beschoren. Omdat rechtstoepassers willen weten wanneer regels zijn overtreden neigen zij ertoe dergelijke gemiddelden toch te gaan aangeven. Van Gestel heeft een dergelijk proces goed beschreven met betrekking tot het ALARA-beginsel. Teneinde te kunnen beoordelen wanneer men dat had overtreden, probeerde de rechter toch aansluiting te vinden bij wat in een bepaalde branche gebruikelijk werd geacht en wat normaliter verwacht kon worden van een bedrijf met een bepaalde omvang en omzet. Van Gestel schrijft dat de optimaliseringsplicht zo verwerd tot een 'nivelleringsplicht'. Deze nivelleringsplicht is bij nader inzien niets anders dan een amalgaam aan wat ik hierboven 'resultaatnormen' noemde: voorschriften met betrekking tot aard en type van zuiveringsinstallaties, filters en dergelijke die door bedrijven moeten worden aangebracht. Men kan deze gang van zaken betreuren, maar ik denk dat het onvermijdelijk is. Optimaliseringsnormen mogen dan misschien inspireren, maar ze zijn eenvoudigweg niet toepasbaar.
Maar er zijn ook andere doelvoorschriften. Zij roepen op om een bepaald nastrevenswaardig doel te bevorderen (bijvoorbeeld gelijke kansen tussen gehandicapte en niet gehandicapte werknemers) of om iets zorgvuldig, veilig of verantwoord te verrichten. Zorgplichten vallen onder deze meer bescheiden groep doelvoorschriften. Deze geven immers niet aan op welke manier een bepaald doel bereikt kan worden maar wat dat doel is, namelijk een situatie waarin voldoende zorg of veiligheid geboden wordt. Zij schrijven daarom geen proces voor, maar geven de gewenste eindsituatie aan. In principe is het hier mogelijk een kritische ondergrens te veronderstellen. Immers, men roept niet op tot maximalisering van de inspanningen; men hoeft de plicht alleen maar in voldoende mate te vervullen. Maar hoewel zo'n ondergrens in principe denkbaar is, geeft het doelvoorschrift die niet aan. Het is niet duidelijk wát precies onzorgvuldig is of onveilig.
Men heeft dan verschillende mogelijkheden. De wetgever kan besluiten dat verdere specificatie onnodig is. Men vertrouwt bijvoorbeeld op de sociale normen van het te reguleren veld zelf. In dit geval is er inderdaad sprake van deregulering. De meerwaarde van een gecodificeerde zorgplicht is hier beperkt tot het regelen van de aansprakelijkheid.
In andere gevallen is dat vertrouwen afwezig. Wanneer men bijvoorbeeld niet met het KNMG van doen heeft maar met Internetartsen, en niet met de KLM maar met prijsvechters, dan zal men moeten overgaan tot specificatie in resultaatnormen. In dat geval is er geen sprake van reductie van regelgeving. Het doelvoorschrift fungeert hier alleen als zogenaamde vangnetbepaling: het regelt al die gevallen die niet in de resultaatnormen worden geregeld en voorzien. Hier is het doelvoorschrift nooit bedoeld geweest als dereguleringsinstrument, maar wordt het alleen toegevoegd aan de bestaande resultaatnormen teneinde te voorkomen dat de normadressaat zich te gemakkelijk kan beroepen op de gaten in de wet.
Tot slot zal in het merendeel van de gevallen noch vertrouwen noch wantrouwen heersen, maar men zal een gematigde en conditionele voorzichtigheid betrachten. Men vertrouwt op de regels van de doelgroep, maar ze moeten dan wél op schrift worden gesteld. Men laat de normadressaat vrij maar er moet wél een certificaat kunnen worden overlegd. In deze tussencategorie gaat men er dus toe over resultaatnormen te produceren van de variant die ik hierboven al onderscheidde: de resultaatnormen die eisen dat er regels worden opgesteld.9 Dit levert geen deregulering op. Het enige dat er gebeurt is dat de fysieke resultaatnorm (82 cm bedafstand) veranderd wordt in een regel-resultaatnorm (het zorgprotocol).
Om meerdere redenen leidt die verschuiving zelfs tot vermeerdering van regels: ten eerste zal het sociale veld veel beter op de hoogte zijn van alles wat geregeld kan worden dan de wetgever en de neiging hebben dat ook echt te gaan regelen.10En als het sociale veld daar niet toe over gaat, dan zal de vaagheid van het wettelijk kader ertoe leiden dat de toezichthouders de lacune gaan opvullen.
De verantwoordingseisen die door de toezichthouders worden gesteld hebben echter niet alleen gevolgen voor de manier waarop een bepaalde instelling zich naar die toezichthouder presenteert, maar heeft ook repercussies voor de interne organisatie. De manager die naar buiten toe verslag moet leggen zal proberen dit soort gegevens ook te krijgen van zijn ondergeschikten. Zo wordt een organisatie niet alleen van buitenaf onderworpen aan een grote hoeveelheid resultaatnormen, maar zal die ook intern moeten (re)produceren.
Bovendien moeten we ons realiseren dat deze stijl van reguleren besmettelijk is. Een beetje instelling zal, alleen al om serieus genomen te worden, met zo'n certificaat, code of protocol aankomen, zelfs als deze daarom helemaal niet wordt gevraagd. Men telt immers pas mee als men zo'n document kan laten zien? De veelvoud aan beleidsplannen en protocollen waarmee mijn zoontje van de basisschool thuiskomt kunnen in dit licht worden begrepen.
In deze gevallen leiden doelvoorschriften niet tot deregulering, integendeel. Het feit dat een nulgrens ofwel afwezig ofwel ongespecificeerd blijft in het doelvoorschrift noopt tot verdergaande specificatie, ook al wil men dat nog zo graag voorkomen. Het enige dat er in sommige gevallen gebeurt is dat de wetgevingsjurist zijn eigen resultaatnorm (25% reductie) haalt.

3. Het probleem van positieve geboden

Maar het ontbreken of onduidelijk zijn van de nulgrens is niet het enige probleem waarmee het doelvoorschrift kampt. In zekere zin is de onduidelijkheid van een term als 'zorgvuldig' een kenmerk dat met veel regels gedeeld wordt. Zelfs kristalheldere regels kunnen dergelijke termen gaan bevatten als de omstandigheden zich wijzigen. Zo is de term 'in geschrifte' eeuwenlang helder en eenduidig geweest totdat het faxapparaat en het elektronisch briefverkeer werden uitgevonden. De taal laat zich nu eenmaal niet makkelijk dwingen tot wiskundige precisie en hoewel veelvuldig gebruik van termen als 'zorgvuldig', 'veilig' en 'verantwoord' deze interpretatieproblemen niet bepaald verminderen, is hier toch niets nieuws onder de zon.
De vaagheid die kleeft aan doelvoorschriften is echter veel ernstiger dan dat. Het probleem is: zelfs als de gebruikte termen wél duidelijk zouden zijn, zouden we bij deze normen op problemen stuiten. Dat probleem vloeit voort uit het feit dat deze voorschriften positief zijn. Ze verplichten ons iets te doen. Daarmee onderscheiden doelvoorschriften zich van negatieve verbodsregels, regels die alleen nageleefd kan worden door iets na te laten.11
Op zichzelf lijkt het een kwestie van ondergeschikt belang te zijn of men een norm nu positief (doe het raam open) of negatief (doe het raam niet dicht) formuleert. Maar dat is alleen zo bij het regelen van specifieke gevallen. Zodra we proberen de normen in een algemene vorm te gieten, dat wil zeggen in een vorm waarin niet alleen de subjectomschrijving algemeen is, maar ook de handeling, alsmede de tijd en de plaats, dan zien we dat positieve en negatieve normen zich anders gaan gedragen.12
Het nadeel van positieve normen is dat zij bij een dergelijke veralgemening vaag worden. Dit bezwaar kleeft niet aan een negatieve norm. Negatieve normen kunnen algemeen zijn en tegelijkertijd informatief. Mijn lievelingsvoorbeeld hier is de vergelijking tussen de vroegere verbodsnorm 'niet spreken met de bestuurder' en het huidige bordje 'stiltezone' dat men in de moderne treincoupé kan aantreffen. De eerste bepaling is een voorbeeld van een negatieve verbodsnorm die betrekking heeft op een handeling. De tweede weerspiegelt goed de gangbare trend om doeleinden in positieve termen voor te schrijven. Maar 'stiltezone' is te vaag. Zoals iedere ervaren treinreiziger weet is de stiltezone voor velen een bron van verwarring. Mag men ook niet fluisteren? Ook niet heel even bellen dan? En hoe zit het eigenlijk met het muziekgeritsel dat te horen is door de koptelefoons van de medepassagiers?
Het is niet anders gesteld met het complexere doelvoorschrift. Doelvoorschriften zijn positieve normen. Zij geven aan dat iets gedaan moet worden, of beter gezegd: dat een bepaalde situatie bereikt moet worden. Ze kampen daarom onvermijdelijk met het probleem dat hun algemeenheid leidt tot vaagheid. Waar een verbod 'verboden brieven te schrijven' duidelijk maakt dat men nergens en nooit brieven mag schrijven, aan geen enkel persoon en met geen enkel soort schrijfgerei, daar laat een positief gebod 'schrijf brieven' in het midden wanneer we dat moeten doen, hoe vaak, aan wie, op welke manier en met welk schrijfgerei. Met andere woorden: de formulering van positieve normen brengt onmiddellijk de noodzaak met zich mee om al deze vragen te beantwoorden. Daarom zien we dat doelvoorschriften vaak direct weer aanleiding geven tot een reeks begeleidende en expliciterende regels. Heel letterlijk ziet men die noodzaak weerspiegeld in de zeer recente vervanging van het woordje 'stiltezone' in de treincoupé door specificerende icoontjes.
Wanneer de wetgever ervoor kiest om die begeleidende en expliciterende regels op hun beurt ook weer positief te formuleren, zoals gebeurt in de al besproken resultaatnormen, dan is het einde niet in zicht. Want elke specificatie in resultaatnormen noopt weer tot een verdere specificatie. Om bij bovenstaand voorbeeld te blijven: de verplichting tot brieven schrijven noopt tot specificaties als 'schrijf brieven, mails en ansichtkaarten', een explicatie van aan wie de brieven gericht moeten zijn: 'aan vrienden en bekenden', een lijst van criteria wie men tot de categorie 'bekenden' mag rekenen, bij welke gelegenheden geschreven moet worden, met welk schrijfgerei op welke formaten papier, enzovoort enzovoort.13 Het helpt niet om dit proces een halt toe te roepen door deze gedetailleerde normen te vervangen door een doelvoorschrift. Hoe dacht u dat het zou vergaan met het doelvoorschrift 'onderhoud uw correspondentie met zorg'? Zou dat niet na een poosje weer vertaald moeten worden in 'schrijf brieven, mails en ansichtkaarten' waarna het hele drama zich opnieuw afspeelt?
Ook om deze reden leidt de introductie van doelvoorschriften dus niet tot vermindering van de regeldruk. Integendeel, wanneer men doelvoorschriften formuleert komt men zelfs extra in de problemen. Het doelvoorschrift beoogt namelijk niets anders dan een positieve resultaatnorm te veralgemeniseren. Maar we zagen: hoe meer men namelijk positieve normen algemeniseert, hoe vager ze worden. Dat betekent dat zij uiteindelijk toch weer specificatie behoeven. Als we dit gegeven voegen bij de vaagheid die voortvloeit uit het feit dat geen ondergrens wordt gemarkeerd dan moet duidelijk zijn dat deze mix van beide vormen van vaagheid wel onvermijdelijk tot een explosie van regels moet leiden, die ofwel door het sociale veld zelf, ofwel door de toezichthouders, ofwel door de wetgever worden geëxpliciteerd.

4. Het pobleem van tegenstrijdigheid

Men doet het vaak voorkomen alsof regeldruk te wijten is aan de mate van specificiteit van regels. De vervanging van deze normen door abstractere doelvoorschriften zou het euvel dan kunnen verhelpen. Ik heb laten zien dat dit een illusie is omdat zowel het positieve als het abstracte karakter van doelvoorschriften toch steeds weer leiden tot specificatie in het soort gedetailleerdere normen dat men nu juist probeerde te voorkomen.
Maar er kleeft nog een ander probleem aan deze voorstelling van zaken. Zelfs als het mogelijk zou zijn om groepen normen blijvend te vervangen door abstractere paraplu-normen, blijft de burger regeldruk ervaren. Dat komt vooral door de onderlinge tegenstrijdigheid van regels.
Om deze bewering te staven is het nuttig erop te wijzen dat de tegenstelling tussen resultaatnormen en doelvoorschriften in feite een schijntegenstelling is die de fundamentele verwantschap tussen doelvoorschrift en resultaatnorm aan het oog onttrekt. Die verwantschap bestaat erin dat beide typen normen slechts 'output' voorschrijven. Zij hebben geen betrekking op het proces, en richten zich niet op de handelingen waarmee bepaalde doeleinden kunnen worden bereikt, maar schrijven slechts de gewenste eindsituatie voor. De resultaatnorm doet dat dan op een specifieke manier en het doelvoorschrift op een abstractere manier.
De fijnere regels zijn daarmee niets anders dan concretere specificaties van die doelvoorschriften. Resultaatnormen betreffende filters en luchtreinigende installaties zijn een specificatie van het ALARA-beginsel, resultaatnormen betreffende aangepaste toiletten en drempels zijn een specificatie van het doel 'reintegratie van gehandicapten', en het 'verantwoord ondernemerschap' wordt gespecificeerd in de eis dat een 'code of conduct' worden opgesteld.
De meeste van dergelijke specificerende resultaatnormen zijn niet in staat om compromissen tussen de verschillende doeleinden en belangen te genereren. Zij zijn immers slechts bedoeld als specificatie van dat ene door de wetgever gewenste doel. De filters en luchtreinigende installaties waarin het ALARA-beginsel wordt gespecificeerd zijn slechts dienstig aan een zo minimaal mogelijke uitstoot van giftige stoffen. De afgeronde tafelhoeken van het kinderdagverblijf dienen slechts de veiligheid van de peutertjes.
Wanneer nu de uitwerking en specificatie van doelvoorschriften niet door de wetgever zelf ter hand wordt genomen, maar wordt overgelaten aan het sociale veld of aan een van de betrokken toezichthouders dan wordt het steeds moeilijker om regels op te stellen die het compromis be-lichamen tussen de verschillende doeleinden en belangen die in het spel zijn. De nieuw in het leven geroepen 'zorgautoriteit' moet andere doelstellingen specificeren dan de NMa. Het spreekt dus vanzelf dat al die gremia hun eigen resultaatnormen ontwikkelen. De burger of instelling die op het kruispunt staat waar al die resultaatnormen samenkomen, wordt overweldigd door een massa regels waartussen geen enkele samenhang bestaat.
Ik meen dat hierin de verklaring schuilt voor de vele inconsistenties waarmee de burger zegt te maken te hebben en die, naar ik meen, een belangrijke reden vormen voor de regeldruk die de burger ervaart. Men kent de voorbeelden inmiddels: de vloeren van de restaurantkeuken die glad moeten zijn vanuit het oogpunt van hygiëne, maar juist stroef ten behoeve van de veiligheid van de werknemers. Het probleem is hier steeds dat het type regel, de resultaatnorm, slechts een specificatie geeft van één bepaald doel of belang.
We zien hier een derde reden waarom deregulering onmogelijk is. Zolang men de wenselijke doeleinden alleen maar naast elkaar zet en verzuimt deze op elkaar te betrekken of de onderlinge rangorde te bepalen, creëert men met deze doeleinden slechts stammoeders van kinderrijke families die weinig tot niets met elkaar te maken hebben. Wanneer de regels verworden tot ééndimensionale specificaties van gewenste doeleinden, verliezen regels hun coördinerende taak. Regels zijn zo niet langer in staat om een modus
vivendi mogelijk te maken tussen burgers met uiteenlopende belangen en waarden; ze schrijven alleen nog maar de nobele doeleinden of concrete 'targets' voor die moeten worden behaald, die op een onbemiddelde manier naast elkaar staan en soms zelfs onderling tegenstrijdig zijn.

5. Conclusie

De opkomst van resultaatnorm en doelvoorschrift markeren de opkomst van een andere stijl van reguleren. In deze stijl staat het bereiken van doeleinden voorop. Niet langer beperkt men zich ertoe de marges van het toelaatbare te bepalen en te bewaken. Voortdurend dienen resultaten te worden geboekt. Controle op naleving wordt hier uitgeoefend door van de normadressaat te verwachten dat hij kan aantonen dat hij aan de doelstellingen van de wetgever heeft bijgedragen.14
Die gerichtheid op doeleinden en resultaten leidt tot een vorm van positieve normstelling die, zoals ik heb laten zien, leidt tot een proliferatie van steeds maar fijnere specificerende normen. Gepaard daaraan ontstaat een steeds fijner vertakt netwerk van commissies, instellingen en
raden die elkaar visiteren, controleren en toezien op elkaars functioneren. Beide vormen van proliferatie, van normen en instellingen, versterken elkaar.
In een dergelijke constellatie is het eenvoudigweg onmogelijk tot deregulering te komen. Het is onmogelijk om te verlangen dat er allerlei nobele doeleinden worden bereikt en tegelijk te denken dat dat kan zonder veel regels. Het is onmogelijk om te verlangen dat de normadressaat kan aantonen dat hij resultaten boekt zonder een uitgebreid netwerk aan toezichthouders in het leven te roepen (die zelf weer regels opstellen). Het is eenvoudigweg bedrog om te roepen dat de wetgever een instelling 'vrij laat' mits ... die maar regelmatig aantoont dat die het goed doet.
Als het niet mogelijk is om doelstellingen-beleid te koppelen aan deregulering moet er gekozen worden. Ofwel men meent dat deregulering van het hoogste belang is. Dan zit er niets anders op dan afscheid te nemen van de positieve doelgerichte reguleringsstijl. Men moet zich dan weer gaan beperken tot het stellen van grenzen en marges, tot het bepalen van wat niet mag in plaats van wat wel moet. Deze optie leidt tot werkelijke deregulering.
Een dergelijke omslag is niet makkelijk te verwezenlijken. Het hele maatschappelijk leven is inmiddels doordrenkt geraakt van doel- en resultaatgerichtheid. Scholen, welzijnsinstellingen, theatergezelschappen en supermarkten zijn voortdurend bezig 'beleidsdoelstellingen' te ontwikkelen en in 'eindtermen' te vertalen. Een heel netwerk is ontstaan van raden en commissies van toezicht en die willen dan ook wat te doen hebben. En niet alleen in Nederland heeft het doelstellingenvirus om zich heen gegrepen. De Verenigde Naties proberen 'millennium-doelstellingen' te halen en dagelijks bereiken ons weer nieuwe doelstellingen uit Europa die allemaal om specificatie in subresultaten vragen. Zo'n omslag is dus niet alleen een kwestie van herformulering van positieve in negatieve regels; het hele apparaat moet worden bijgesteld.
Men kan ook vasthouden aan de gedachte dat het van het grootste belang is om actief te streven naar een schoon milieu, veiligheid, goede zorg of rechtvaardige arbeidsomstandigheden. Als men dat meent, dan moet men de hoeveelheid specificerende regels op de koop toe nemen. Als hiervoor gekozen wordt, dan is het echter zaak om als wetgever te blijven streven naar een publiek debat over de prioritering van de diverse doelstellingen die worden nagestreefd en niet te gemakkelijk te delegeren naar 'het veld' zonder een rangorde aan te brengen. Koopmans merkte het in 1970 al op: 'Als men alle desiderata vastlegt, legt men niets vast: beleid is immers bepaling van prioriteiten.'15Men zou naar een normstelling moeten blijven streven die recht probeert te doen aan de verschillende belangen die in het geding zijn en niet alleen maar de concretisering zijn van één gegeven beleidsdoel.
Het lijkt me dat dan twee vragen met voorrang op de agenda moeten komen staan. De eerste vraag is in hoeverre er ruimte is voor een dergelijke afweging in het licht van de Europese regelgeving; de tweede vraag is of en in hoeverre de bestaande wetgevende lichamen nog wel berekend zijn op deze immense coördinerende taak en zo nee, hoe die coördinatie en afstemming dan wel kunnen worden ver-wezenlijkt.

Pauline Westerman is hoogleraar rechtsfilosofie aan de RuG en hoogleraar rechtstheorie aan de VU. Tevens doceert zij aan de Academie voor Wetgeving.
___________________
1. Dit artikel is gebaseerd op mijn artikel 'The Emergence of a New Type of Norms', teverschijnen in: Essays in Legisprudence, ed. L. Wintgens, Ashgate, Dartmore, 2006. Ik dank Bob Brouwer en Jaap Hage voor hun scherpzinnige commentaar op eerdere versies. Ook dank ik veel inspiratie aan de cursisten van de Academie voor Wetgeving.
2. Er is geen logisch onderscheid tussen handelingsnormen en resultaatnormen, want ook in resultaatnormen worden handelingen stilzwijgend verondersteld: er moeten nu eenmaal mensen zijn die die resultaten genereren en kunnen laten zien. Maar de nadruk ligt hier op de resultaten en het is opvallend dat hoewel resultaatnormen in principe om te zetten zijn in handelingsnormen, alleen de omgekeerde vertaling plaatsvindt.
3. Resultaatnormen zijn onder meer het gevolg van de opkomst van het zogenoemde New Public Management. Zie voor een uitstekende analyse daarvan Christopher Pollitt, The Essential Public Manager, Open University Press, Philadelphia 2003.
4. Voor het rechtstheoretische probleem van deze dubbele adressering: Ä. Frändberg, 'The Legal Philosophical Addressee Problem', in: Rättsordningens idé: En antologi i allmän rättslära, Iustus Förlag, Uppsala 2005.
5. Met dank aan D. Teding van Berkhout, ministerie van VWS.
6. Zie het rapport 'Ruimte voor zorgplichten', ministerie van Justitie juli 2004.
7. Zie Rob van Gestel en Jonathan Verschuuren, 'Alara: minimumregel of beginsel met aspiraties?', in: P.C.Gilhuis en A.H.J. van der Biesen (red.), Beginselen in het milieurecht, Deventer 2001.
8. Ik noemde deze variant eerder wel 'aspiratieve normen' maar bij nader inzien vind ik dit een ongelukkige term omdat ook gewone doelvoorschriften een zekere aspiratie uitdrukken. Aan de term 'optimaliseringsplichten' kleeft weer het nadeel dat hij gebruikt wordt door Alexy in een veel ruimere betekenis, namelijk als synoniem voor beginselen. Zie R. Alexy, On the Structure of Legal Principles, Ratio Juris, Vol. 13, no 3, sept. 2000, p. 294-304. Een strikt beginsel is het ALARA-beginsel echter niet: daarvoor is het teveel op één doel georiënteerd. Maar deze kwestie noopt tot een aparte beschouwing.
9. Die regels kunnen ofwel door de directe normadressaat worden opgesteld ofwel door de toezichthouder of certificerende instantie.
10. Zie over deze verplaatsing van regelgeving ook Paul F. van der Heijden, Bruikbare rechtsorde, of 'over de schutting'?, NJB 2005/40, p. 2083.
11. Zie P.W. Brouwer, Samenhang in recht: Een analytische studie. Rechtswetenschappelijke Reeks, Wolters Noordhoff 1990, p. 171.
12. Zie P.W. Brouwer, op. cit.
13. Dit is minder fictief dan u denkt. De gemeente Culemborg kreeg onlangs een boete voor het foutieve gebruik van de tabbladen in haar jaarverslag.
14. Zie het in veel opzichten onthullende 'Verkenning burgerschap en andere overheid', Kamerstukken 2005, nr 29 361.
15. T. Koopmans, De rol van de wetgever, Zwolle: Tjeenk Willink 1970, p. 14.


Visie | Een visie insturen | Maak favoriet | E-mail vriend(in) | Download als PDF
vr 16 dec 2005 13:37 Een beperkte herkansing is geen herkansing  wo 12 apr 2006 19:11 Uitspraken op Rechtspraak.nl - een representatief beeld?
Meer visies
Reacties
Plaats reactieGeplaatst: di 18 apr 2006 0:17 door bolletje
Een zeer scherpe visie etaleert prof. Westerman. Het vraagstuk bestaat in ongeveer alle levenssferen en... groeit als een monster! Het verbaast me dan ook dat ik de eerste ben die reageert. Laten we het monster op vier punten nader bekijken:

(1) Burgers - individueel en in allerlei organisatieverbanden - kunnen niet leven met dit monster van onduidelijkheid en tegenstrijdigheid. Elke roep om waarden en normen verdwijnt in de mistige adem van dit beest. Waar regelgeving geen houvast meer biedt, zal het recht van de sterkste weer gaan prevaleren. Dat is al aan de gang - en dat zullen we betreuren.
(2) Het hoeft niet te verbazen dat de roep om "handhaving!" steeds luider en luider klinkt - en het maakt niet uit, want de redenering van prof. Westerman over prioriteiten en strijdigheden is net zo goed van toepassing op de regels als op de handhaving (en niet-handhaving).
(3) Politici en journalistieke media zouden dit centrale thema moeten oppikken, maar richten daarentegen hun aandacht op de resulterende conflicten. Dat is treurig.
(4) Mogelijk zijn er secretarissen-generaal of dergelijke topambtenaren die de portee van het verhaal van prof. Westerman kunnen "vertalen" naar de bestuurlijke praktijk. In dat licht kan het van belang zijn als prof. Westerman een breder publiek zoekt voor haar opvattingen.


Agenda 


Home | Over Rechtenforum.nl | Agenda | Visie | Downloads | Links | Mail deze site | Contact

Sites: Rechtennieuws.nl | Jure.nl | Maxius.nl | Parlis.nl | Rechtenforum.nl | Juridischeagenda.nl | Juridica.nl | MijnWetten.nl | AdvocatenZoeken.nl

© 2003 - 2018 Rechtenforum.nl | Gebruiksvoorwaarden | Privacyverklaring | RSS feeds