Gebruikersnaam:   Wachtwoord:   Gratis Registreren | Wachtwoord vergeten?
Rechtenforum.nl
Rechtenforum.nl Rechtenforum.nl
 
Controle paneel
Registreren Registreren
Agenda Agenda
Help Help
Zoeken Zoeken
Inloggen Inloggen

Partners
Energie vergelijken
Internet vergelijken
Hypotheek berekenen

Rechtsbronnen
Rechtspraak
Kamervragen
Kamerstukken
AMvBs
Beleidsregels
Circulaires
Koninklijke Besluiten
Ministeriële Regelingen
Regelingen PBO/OLBB
Regelingen ZBO
Reglementen van Orde
Rijkskoninklijke Besl.
Rijkswetten
Verdragen
Wetten Overzicht

Wettenbundel
Awb - Algm. w. best...
AWR - Algm. w. inz...
BW Boek 1 - Burg...
BW Boek 2 - Burg...
BW Boek 3 - Burg...
BW Boek 4 - Burg...
BW Boek 5 - Burg...
BW Boek 6 - Burg...
BW Boek 7 - Burg...
BW Boek 7a - Burg...
BW Boek 8 - Burg...
FW - Faillissement...
Gemw - Gemeente...
GW - Grondwet
KW - Kieswet
PW - Provinciewet
WW - Werkloosheid...
Wbp - Wet bescherm...
IB - Wet inkomstbel...
WAO - Wet op de arb..
WWB - W. werk & bij...
RV - W. v. Burgerlijk...
Sr - W. v. Strafrecht
Sv - W. v. Strafvor...

Visie
Werkgevers toch ...
Waarderingsperik...
Het verschonings...
Indirect discrim...
Een recht op ide...
» Visie insturen

Rechtennieuws.nl
Loods mag worden...
KPN bereikt akko...
Van der Steur wi...
AKD adviseert de...
Kneppelhout beno...
» Nieuws melden

Snellinks
EUR
OUNL
RuG
RUN
UL
UM
UU
UvA
UvT
VU
Meer links

Rechtenforum
Over Rechtenforum
Maak favoriet
Maak startpagina
Mail deze site
Link naar ons
Colofon
Meedoen
Feedback
Contact

Recente topics
verkeersboete ...
Italië schaft...
Einde bijstand...
Zelfde onderha...
Help: Onterech...

Carrière
Boekel De Nere
CMS DSB

Content Syndication


 
»
Geplaatst: zo 25 jul 2004 22:55
Auteur: mr. Machiel B.F.D. de Vries
Visie  Attendeer mij op nieuwe reacties op deze visie  Maak favoriet  Printvriendelijk  E-mail vriend(in)  Download als PDF
  ma 13 sep 2004 21:13 Disclaimers en zo, wat heb je eraan

De ministerile verantwoordelijkheid staat eigenlijk permanent in de schijnwerpers. De verantwoordelijkheid voor de leden van de koninklijke familie, de verantwoordelijkheid voor ambtenaren, de verantwoordelijkheid van en voor staatssecretarissen en dan spreken we nog niet over de bijzondere verantwoordelijkheid voor het Openbaar Ministerie (minister Donner) en voor zelfstandige bestuursorganen als het UWV (minister De Geus) enzovoort enzovoort. Kortom, een onderwerp waar wel iets over te vertellen valt

Het leerstuk van de ministerile verantwoordelijkheid is n van de meest lastige staatsrechtelijke dossiers van onze tijd. De wortels hiervan liggen in de eerste helft van de 19de eeuw. Na de nederlaag van Napoleon wordt Nederland in de jaren 1813-1815 een constitutionele, parlementaire monarchie maar met een koning (Willem I) die desondanks behoorlijk absolutistisch regeert. Dit leidt er uiteindelijk toe dat de bekende staatsman Thorbecke een nieuwe Grondwet ontwerpt die in 1848 onder Willem II in werking treedt. De kern van deze nieuwe constitutie ligt besloten in n enkele bepaling, het huidige artikel 42:

ART. 42 VAN DE GRONDWET
- 1. DE REGERING WORDT GEVORMD DOOR DE KONING EN DE MINISTERS.
- 2. DE KONING IS ONSCHENDBAAR; DE MINISTERS ZIJN VERANTWOORDELIJK.

Met deze bepaling kwam een einde aan de zogenaamde Koninklijke kabinetten die ons land tot dan toe gekend had.1 Immers, met deze bepaling lag het zwaartepunt van het landsbestuur voortaan bij de ministers. Dat volgt met name uit dat tweede lid. Dt ene zinnetje, een geniale vondst van Thorbecke: bekoorlijk, potisch eigenlijk, mythisch en gelijktijdig een aantrekkelijke schijn van simpliciteit. Maar wat staat daar nou eigenlijk? Ik beperk mij daarbij voor dit moment tot twee aspecten van artikel 42, 2de lid, van de Grondwet. Ten eerste: wat betekent onschendbaar, en ten tweede: welke betekenis moet worden toegekend aan het gebruik van juist de puntkomma in deze bepaling?

Het woord onschendbaar heeft in het maatschappelijke verkeer verschillende betekenissen. Het kan betekenen dat iets of iemand feitelijk onaantastbaar of ongenaakbaar is en als zodanig dus niet geschonden kan worden of gewoon onverwoestbaar is. Een betekenis die ook aan dit woord wordt toegedicht luidt dat een persoon onschendbaar is als hij of zij zich niets van de orde der zaken en de bevoegdheden en belangen van anderen hoeft aan te trekken. Vaak wordt het begrip ook verward met immuniteit, bijvoorbeeld de strafrechtelijke immuniteit van een kroongetuige. De overlevering wil dat het ook de latere Koning Willem III niet helemaal helder was wat nu precies de betekenis was van het feit dat hij door de inwerkingtreding van de Grondwet van Thorbecke onschendbaar was geworden.2 Toch is hierover in de rechtswetenschap in de loop van de 2de helft van de 19de eeuw betrekkelijk vlot duidelijkheid ontstaan.3 In onze grondwet betekent onschendbaar dat de Koning wel degelijk is gebonden aan het recht en de wet, hij staat dus niet boven de wet,4 maar er is geen enkel ander orgaan binnen de staat dat dwingend gezag aan de Koning kan opleggen. Volgens de doctrine is dat laatste ook niet nodig, omdat de Koning geacht wordt niet in staat te zijn om onrechtmatig te handelen, met andere woorden: de Koning kan alleen maar rechtmatig en wetmatig handelen. Bovendien is zijn onschendbaarheid (en strafrechtelijke immuniteit) ook in overeenstemming met het feit dat de Koning de belichaming is van de onafhankelijkheid van de natie.5 Zo bezien doet een en ander denken aan het Britse adagium The King can do no wrong: het systeem voorziet er eenvoudig niet in dat de koning als Koning onwettig handelt. Een aantal auteurs meent overigens dat de onschendbaarheid en immuniteit niet geld voor daden en handelingen die de persoon van de koning in de particuliere sfeer verricht, dus niet als staatshoofd of lid van de regering,6 maar dit onderscheid is niet van praktische betekenis.

Aldus is de Koning onschendbaar. Op zichzelf kan gesteld worden dat dit op gespannen voet staat met een systeem waarin het landsbestuur de regering verantwoording verschuldigd is aan een gekozen parlement. Om beide elementen toch in n systeem te verbinden zijn de ministers jegens de volksvertegenwoordiging verantwoordelijk gemaakt voor al het handelen van de Koning ook voor het handelen in de priv-sfeer van de persoon van de koning voor zover dit handelen de publieke zaak raakt. Dit heeft twee belangrijke consequenties. Ten eerste betekent dit dat de ministers sinds 1848 eigenlijk geen verantwoordelijkheid meer verschuldigd zijn aan de Koning ze zijn als het ware een halve slag gedraaid en staan met hun gezicht richting de Staten-Generaal. In de praktijk is dit minder eenvoudig: formeel hebben de ministers nog altijd enige verantwoordelijkheid aan de kroon ze worden immers door de Koning benoemd en ontslagen (artikel 43 van de Grondwet) al gebeurd dat ook onder ministerile verantwoordelijkheid, en daarnaast heeft de koning als monarch (en vaak ook als persoon zo blijkt uit de geschiedenis) zo een natuurlijk en imponerend gezag en zo een bijzondere positie dat ministers, ongeacht het recht, nog altijd een bepaalde verantwoordelijkheid jegens de majesteit eenvoudig voelen.7

Dit brengt mij bij de tweede consequentie: voor iedere handeling of uitspraak van de Koning moet ten minste n minister verantwoordelijkheid willen nemen. Onder ieder koninklijk besluit staat een enkele uitzondering daargelaten naast de handtekening van de Koning de handtekening van in ieder geval n minister: het zogenaamde contraseign.8 Een handeling of uitspraak van de Koning die net gedekt wordt door de ministerile verantwoordelijkheid kan leiden tot een constitutionele crises hetgeen zeker zal gebeuren als de betreffende uitspraak of handeling als omstreden kan worden aangemerkt. Dit is de reden waarom het overleg tussen ministers en staatshoofd zoals het wekelijks beraad tussen minister-president Balkenende en koningin Beatrix iedere maandag op paleis Noordeinde te Den Haag geheim is. Er mag geen licht zitten tussen de opvattingen van het kabinet en de koningin, de Eenheid van de Kroon dient altijd bewaard te worden. Tijdens de kabinetsformatie gelden, zoals bekend, volgens het ongeschreven staatsrecht overigens enige andere regels. Ik zal deze hier echter niet uitwerken.

Artikel 42, 2de lid, van de Grondwet bestaat, zoals we lazen, uit n zin. Deze valt uiteen in twee delen, gescheiden door een puntkomma. Moet nu het 2de zinsdeel uitsluitend worden begrepen in het licht van het 1ste zinsdeel? Met andere woorden: betekent dit nu dat de ministerile verantwoordelijkheid uitsluitend geldt voor hetgeen de Koning doet en zegt? Het antwoord is heel eenvoudig: neen. De ministers zijn integraal verantwoordelijk voor hun eigen handelen en voor hun gezamenlijke handelen als regering; de verantwoordelijkheid voor de Koning maakt daar deel van uit. Ook werd reeds in de 19de eeuw al aangenomen dat deze verantwoordelijkheid ook geldt voor de onder de minister ressorterende departementen en ambtenaren.9 Aan artikel 42, 2de lid, laatste zinsdeel moet dus een zelfstandige betekenis worden toegekend.

Een minister is voorts verantwoordelijk voor de aan zijn of haar departement toegevoegde staatssecretarissen. Het merkwaardige is dat de staatssecretaris zlf ook verantwoording verschuldigd is aan het parlement. Dat leidt er toe dat de staatssecretaris naar twee kanten verantwoordelijkheid is. Immers, de betreffende minister zal diens verantwoordelijkheid voor zijn of haar staatssecretaris tegenover de Kamer alleen inhoud kunnen geven als die staatssecretaris ook jegens zijn of haar minister verantwoordelijk is. Een en ander is vastgelegd in artikel 46, 2de lid, van de Grondwet. De parlementaire geschiedenis leert dat de affaires die we gehad hebben met staatssecretarissen vrijwel altijd speelden rond deze dubbele verantwoordelijkheid van de staatssecretaris. Als er in de richting van het parlement licht zit tussen de opvattingen van de minister en zijn of haar staatssecretaris of als het parlement er op een andere wijze in slaagt een wig tussen die twee te drijven dan zal de staatssecretaris al snel moeten wijken. Dit speelde ook bij de recente affaire rond staatssecretaris Nijs van Onderwijs.

Dit is in een paar grote stappen de omvang van de ministerile verantwoordelijkheid.10 Daarmee is dit verhaal nog lang niet af. Ik wijs bijvoorbeeld op de artikelen 68 en 69 van de Grondwet, die het voor het parlement mogelijk maken alle informatie te verlangen van het kabinet die het maar wenst en daarnaast van ministers en staatssecretarissen te eisen dat zij in persoon in de Kamer tekst en uitleg geven.11 Dit zijn de essentile instrumenten voor het parlement om aan de ministerile verantwoordelijkheid inhoud te geven.

En dan is er nog de vertrouwensregel: een minister die niet langer het vertrouwen van de Kamer geniet moet zijn ontslag indienen. De vertrouwensregel een stuk ongeschreven staatsrecht is, alhoewel het een afzonderlijk, op zichzelf staand leerstuk vormt, in de praktijk vaak het sluitstuk van de ministerile verantwoordelijkheid. Immers, zonder de vertrouwensregel zou er geen sanctie bestaan die de Kamer kan toepassen als blijkt dat een minister iets heeft gedaan of nagelaten in strijd met zijn verantwoordelijkheid.

Met de vertrouwensregel belandt men op het snijvlak van het staatsrecht en de politieke werkelijkheid. De toepassing van deze regel is immers niet aan regels of strakke criteria gebonden. Wanneer moet een schending van de ministerile verantwoordelijkheid nu leiden tot personele consequenties? Volgens de zogenaamde Carrington-doctrine, de meest rigide opvatting, eigenlijk altijd. Ook als het gaat om een situatie waar de betreffende minister er persoonlijk helemaal niets aan kan doen (bijvoorbeeld als het gaat om een of andere faux pas van een anonieme ambtenaar waar de minister verantwoordelijk voor was) moet de vertrouwensregel strikt worden toegepast.12 Aan de andere kant van het spectrum bestaat daarentegen juist de opvatting dat de vertrouwensregel alleen moet worden toegepast als de minister zelf, en willens en wetens (opzettelijk) zijn verantwoordelijkheid geschonden heeft. Als het gaat om iets waar de betreffende minister niet in persoon bij betrokken was, en hij of zij daarnaast berouw jegens de Kamer toont en vooral beterschap belooft, dan zal volgens deze doctrine het vertrouwen niet snel worden opgezegd. Deze laatste leer, soms wat smalend als de sorry democratie aangeduid, heeft in ons land vrij lang toepassing gevonden. Tussen beide opvattingen zijn verder alle gradaties mogelijk.

Veel is in deze bijdrage onbesproken gebleven. Zo is er bijvoorbeeld nog de zogenaamde afgeleide ministerile verantwoordelijkheid voor de andere leden van het Koninklijk Huis en de koninklijke familie, hetgeen speelde bij de affaire rond Margarita en verschillende uitspraken van Prins Bernhard die de aandacht trokken. Maar daarover kunt u te zijner tijd meer lezen in mijn proefschrift.

De auteur is alumnus van de Erasmus Universiteit Rotterdam en thans docent bij de sectie Staats- en Bestuursrecht bij de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van dezelfde universiteit en beschermheer van Ius Mobil, het dispuut voor staatsrecht, bestuursrecht en internationaal recht van de Juridische Faculteitsvereniging Rotterdam.
Zie: www.frg.eur.nl/personal/m.devries en www.geocities.com/iusmobile


___________________
1. Het duurde overigens nog wel even voordat de staatsrechtelijke praktijk zich echt naar deze nieuwe Grondwet had ingesteld. Ik wijs hierbij bijvoorbeeld naar het Meerenberg-arrest van de Hoge Raad (1879) over de bevoegdheid van de Kroon om zelfstandige algemene maatregels van bestuur te geven, en naar de crisis rond de begroting van het toenmalige ministerie van Kolonin tussen de Tweede Kamer en Koning Willem III (ca. 1860) wat uiteindelijk resulteerde in de totstandkoming van de vertrouwensregel, een belangrijke aanvulling op de ministerile verantwoordelijkheid.
2. Blijkens spotprenten uit tijd heeft de koning kennelijk enige tijd in de opvatting geleefd dat de nieuwe grondwet hem inderdaad onbeperkte bevoegdheden zou opleveren.
3. Zie bijvoorbeeld het proefschrift van P.F. Hubrecht te Leiden uit 1866.
4. Met de Grondwet van 1848 werd in die zin dus de basis gelegd voor de invoering van de Rule of Law in ons land. Zeker is dat met de Grondwet van 1848 de idee van de geoctrooieerde grondwet (de grondwet als een geschenk van de vorst zelf boven de wet aan zijn volk) definitief is verlaten. De status van eerdere grondwetten was dienaangaande minder helder.
5. De Koning als belichaming van onze soevereiniteit. Dit was aan het begin van de 19de eeuw z vanzelfsprekend dat de alleroudste grondwetten en staatsregelingen het woord onschendbaarheid niet eens noemen: dit werd volkomen logisch verbonden met de verpersoonlijking van de soevereiniteit. Dat onze huidige vorstin nog altijd de soevereiniteit en onafhankelijkheid van ons land belichaamd is thans overigens in de rechtswetenschap omstreden velen menen dat de soevereiniteit bij het Nederlandse volk ligt. Ikzelf neem hier een genuanceerd standpunt in en meen dat het eerste het tweede niet bijt.
6. Zoals Buys in zijn beroemd driedelig commentaar op de Grondwet uit 1887.
7. Hierbij speelt tevens het feit dat de koning vaak veel langer in functie is dan een minister of zelfs een minister-president en dus veel meer ervaring heeft dan de andere leden van de regering. Bovendien worden de kinderen van de Oranjes die daadwerkelijk in aanmerking komen voor de troon vanaf hun jeugd al voorbereid op hun taak. Op een enkele uitzondering na geldt dit vrijwel nooit voor politici.
8. Artikel 47 van de Grondwet. Overigens mag ook een staatssecretaris zijn of haar contraseign plaatsen.
9. Zie noot 3. Zie ook artikel 44 van de Grondwet. Op de ministerile verantwoordelijkheid voor zelfstandige bestuursorganen en de bijzondere positie van het Openbaar Ministerie kan ik, gelet op de beperkte omvang van dit artikel, verder niet ingaan.
10. Ik wijs er in dit verband op dat de Wet Ministerile Verantwoordelijkheid uit 1855 die in uw wettenbundel is opgenomen eigenlijk niets met de politieke verantwoordelijkheid zoals besproken in deze bijdrage te maken heeft! Trap tijdens een tentamen dus niet in die valkuil. De Wet Ministerile Verantwoordelijkheid die nog nooit is toegepast geeft regels voor het geval een zittende minister met het strafrecht in aanraking komt.
11. Artikel 69 van de Grondwet spreekt van een uitnodiging de vergadering (in de Kamer) bij te wonen, maar uit het ongeschreven staatsrecht blijkt dat zo een uitnodiging niet geweigerd kan worden.
12. Sterker, Lord Carrington, Britse minister van Buitenlandse Zaken (Foreign Secretary) ten tijde van de Falklands oorlog en naar wie deze doctrine genoemd is, wachtte het debat in de Commons niet eens af en nam zelf ontslag, ofschoon vriend en vijand wisten dat het hem persoonlijk onmogelijk te verwijten viel dat zijn ambtenaren bepaalde signalen in de Argentijnse politiek niet doorzien hadden.


Visie | Een visie insturen | Maak favoriet | E-mail vriend(in) | Download als PDF
  ma 13 sep 2004 21:13 Disclaimers en zo, wat heb je eraan
Meer visies
Reacties
Plaats reactieGeplaatst: wo 04 aug 2004 10:50 door Machiel
In aanvulling: bovenstaande tekst is geschreven voor "De Duplomaat", het tijdschrift van In Duplo, een gezamenlijk dispuut van de juridische en de economische faculteitsvereniging (JFR en EFR) te Rotterdam, speciaal voor studenten die mr.drs.-programma volgen. Het artikel zal verschijnen in het eerstevolgende nummer.


Agenda 


Home | Over Rechtenforum.nl | Agenda | Visie | Downloads | Links | Mail deze site | Contact

Sites: Rechtennieuws.nl | Jure.nl | Maxius.nl | Parlis.nl | Rechtenforum.nl | Juridischeagenda.nl | Juridica.nl | MijnWetten.nl | AdvocatenZoeken.nl

Judex.nl | Rechtsinfo.nl | Scheidingsprofs.nl | Netjesscheiden.nl

© 2003 - 2017 Rechtenforum.nl | Gebruiksvoorwaarden | Privacyverklaring | RSS feeds